ODG

El dissabte 19 de desembre de 2009 a mig matí va finalitzar la cimera de canvi climàtic de Copenhaguen organitzada per Nacions Unides. La cimera havia de ser un punt i a part en la lluita contra el canvi climàtic, el moment àlgid de dos anys de negociació iniciats a Bali l'any 2007 en el marc de la Convenció Marc de Canvi Climàtic de Nacions Unides. L'expectació aixecada no tenia precedents: s'havia confirmat la presència de més de 115 presidents i primers ministres, i més de 45.000 persones de tot el món estaven acreditades per a entrar a la cimera oficial, incloent-hi més de 5.000 periodistes i 22.300 observadors. Per altra banda, en la mateixa Copenhaguen tenia lloc una trobada paral·lela gestionada per centenars de grups ecologistes (Klimaforum) en la qual hi van participar milers de participants, i la ciutat sencera estava bolcada amb l'organització de l'esdeveniment. En el cap de setmana intermedi de les negociacions, més de 100.000 persones van sortir al carrer en una manifestació pacífica per a exigir als negociadors que s'aconseguís un bon acord.

Malauradament els resultats obtinguts van ser decebedors per a la immensa majoria dels participants (1). D'una banda, es va adquirir el compromís que els grups de negociació que porten treballant dos anys continuïn un any més fins a la següent trobada general a Mèxic el pròxim novembre, i, per altra banda, es va redactar un text denominat “L'acord de Copenhaguen” que va ser preparat i adoptat en l'últim minut entre uns pocs països, el qual no va trobar el consens entre els assistents –i per tant no va ser adoptat formalment en el procés de Nacions Unides- i es troba –tal com reconeixen els mateixos signants- molt lluny de l'acord necessari per a establir un marc global suficient per a la lluita contra el canvi climàtic. Les seves mancances són bàsicament tres:

1. Després de més de dos anys de negociacions, amb el coneixement adquirit de gairebé dues dècades d'estudis sobre el canvi climàtic, i davant d'una problemàtica ecològica i social reconeguda i cada vegada més accentuada, per a la majoria dels actors presents en la trobada era imprescindible un acord d'obligat compliment que perllongués i reforcés l'actual Protocol de Kioto. Però l'Acord de Copenhaguen és una declaració política sense validesa legal vinculant, ni amb previsions per a que ho acabi sent.

2. Els continguts del text no són prou ambiciosos ni concrets. El nucli de qualsevol acord sobre canvi climàtic ha de ser la reducció de les emissions de gasos d'efecte hivernacle. L'acord proposat no assegura les reduccions necessàries que, segons el Panell Internacional de Canvi Climàtic, es requereixen per a garantir l'objectiu proposat en el mateix text de no superar els 2 graus centígrads d'increment de la temperatura atmosfèrica respecte als nivells pre-industrials. L'acord fixava per a l'últim dia de gener la data límit per a que els països enviessin els seus compromisos de reducció voluntaris, però, una vegada superada la data, només 55 països han comunicat les seves intencions futures (això sí, suposen un 78% de les emissions globals actuals i inclouen alguns dels països més contaminants com la Xina i l'Índia, que en el Protocol de Kioto no havien assumit cap compromís en l'àmbit de la mitigació). Aproximadament cinquanta països més han dit que donen suport a l'acord però no han enviat cap pla de reducció. Segons els estudis existents fins al moment, la suma de reduccions proposades és insuficient per a l'acompliment de l'objectiu de 2 graus establert en el propi acord, essent el més possible que l'augment de temperatura previsible es trobi entre 3 i 3,5 graus centígrads. La veritat és que el text de Copenhaguen no planteja cap compromís global de reducció, ni quan les emissions globals han de començar a reduir-se (“peaking year”). Tampoc defineix un sistema de verificació dels nivells de reducció assolits suficient i fiable per als països en desenvolupament. Sense fites intermèdies, ni sistemes adequats d'avaluació l'acord deixa massa serrells solts i, segons el parer de molts dels negociadors amb més experiència, manca de la força suficient per a ser l'instrument que lideri en els propers anys la lluita contra el canvi climàtic en l'àmbit internacional.

3. El finançament està mal definit i resta incert. Si bé l'acord estableix importants fluxos financers dels països desenvolupats cap als països més pobres i especialment afectats pel canvi climàtic tant a curt com a llarg termini, l'acord té importants mancances en aquest capítol. Especialment conflictiu és que el finançament a llarg termini, si bé s'estableix un objectiu de transferència anual de 100.000 milions a l'any 2020, no estableix un compromís en ferm sinó només la voluntat d'aconseguir els recursos. Tampoc assenyala quina part serien recursos públics, privats o nous “sistemes de finançament”, ni en quina modalitat seria aquest finançament (donacions, préstecs o mixt), ni quina part serà gestionada per Nacions Unides i quina part serà gestionada per bancs multilaterals.

Els resultats van ser tan minsos que es va anul·lar la típica fotografia de caps d'Estat i presidents característica d'aquestes reunions, i en la majoria de casos van tornar al seu país sense ni tan sols fer declaracions públiques.

Després del fracàs de la trobada de Copenhaguen ens trobem en una situació complexa, en un encreuament de camins davant el qual tots els actors vinculats de diferents maneres a la definició de polítiques públiques internacionals relacionades amb el canvi climàtic haurien de prendre decisions importants en un termini relativament curt de temps, si es vol evitar el risc de bloqueig del procés.

Primer encreuament de camins: Diversos països, alguns més obertament i d'altres entre bastidors, plantegen seriosos dubtes sobre la viabilitat de la continuació del model de governança actual de la lluita contra el canvi climàtic. Per això, cada cop més, s'escolten veus qüestionant: On han de definir-se les polítiques internacionals de canvi climàtic? Segueix essent la UNFCCC el marc idoni de negociació?

Segon encreuament de camins: La problemàtica del canvi climàtic és tremendament complexa, la qual cosa fa difícil que el conjunt de mesures que s'han de prendre avancin en paral·lel al mateix ritme. Tot i això, ara com ara en l'àmbit internacional els diferents aspectes es negocien conjuntament. Hem arribat al moment de passar d'una negociació global sobre canvi climàtic a un conjunt de negociacions amb diferents ritmes d'acord?

Tercer encreuament de camins: Fins al moment les negociacions internacionals s'han basat en esquemes cap&trade (o de comerç de permisos d'emissió), però existeixen diversos motius per a pensar que aquesta orientació ha arribat als seus límits o que directament ha estat parcialment equivocada. Quins són els límits actuals del sistema cap&trade? Som a temps per a canviar la dinàmica malgrat els interessos ja creats?

Tot seguit tractarem d'analitzar-los breument i definir les possibles alternatives previsibles.

En l'àmbit de la governança en les polítiques ambientals globals es plantegen, si més no, tres grans models que també poden ser aplicats per a analitzar la lluita contra el canvi climàtic (Lidskog i Elander, 2010) i ens poden ajudar a comprendre la situació actual: la governança basada en un govern mundial, en règims internacionals i en una democràcia cosmopolita.

La situació fins l'actualitat es caracteritzava en l'àmbit internacional pel paper preponderant de Nacions Unides a través de la UNFCCC (Convenció sobre el Canvi Climàtic de les Nacions Unides), que mitjançant el Protocol de Kioto (d'obligat acompliment per a aquells que l'haguessin ratificat), es dotava d'un mecanisme de control del disseny (planificació d'objectius) i execució (seguiment) de les polítiques de canvi climàtic, incloent un limitat mecanisme de sanció per al cas d'incompliment dels compromisos (2). Es tractava doncs d'una primera aproximació de govern mundial de la problemàtica, si bé la cessió de sobirania per part dels estats era molt limitada vist que només eren afectats per l'acord si el ratificaven prèviament. Aquesta cessió de sobirania, si bé era mínima, va ser un dels arguments principals que va dur als EEUU, en l'època del president Clinton i posteriorment Bush, a no ratificar mai el Protocol de Kioto. Per contra, països com la Xina o l'Índia no van tenir problema en acceptar aquest marc de govern doncs el text de l'acord en si no els obligava a prendre cap mesura significativa ja que eren considerats “països en desenvolupament” i estaven exclosos de pràcticament qualsevol obligació pel que fa a reducció de les emissions o finançament.

La incapacitat d'aconseguir afermar a Copenhaguen un nou sistema de característiques similars pel que fa a obligatorietat o, si més no, per a obtenir clarament un marc general que permetés definir un acord similar a curt termini, ha posat en dubte la capacitat de la UNFCCC de continuar jugant el rol central que tenia fins al moment (3).

Existeixen diversos factors de tipus polític i tècnic que han ajudat a arribar a aquesta situació. D'una banda EEUU sembla continuar sense confiar en excés en NNUU per a establir marcs de govern mundial, encara que sigui en aspectes concrets com el canvi climàtic. A les reticències ja tradicionals d'EEUU s'han ajuntat en aquesta ocasió les d'un conjunt de països (Índia, Brasil, Sud Àfrica i sobretot la Xina), el rol dels quals en la geopolítica és molt major actualment que durant les negociacions del Protocol de Kioto –fa ja 13 anys-, així com ho és també el nivell de compromís en la lluita contra el canvi climàtic que se suposava havien d'adquirir. Davant la nova situació en que es trobaven, tampoc ells han apostat per un mínim govern mundial en el marc de NNUU.

Davant aquesta situació un segon marc possible de governança global seria l'anomenada democràcia cosmopolita, on la distribució de poder no és només vertical (d'Estat a entitats supranacionals -com les NNUU- o infranacionals: regions, municipis, etc.) sinó també horitzontal, donant més importància al rol d'altres actors com empreses, ONGs, moviments socials, etc., i facilitant-los la creació de marcs on puguin definir les polítiques a dur a terme. Això no significa la desaparició de les estructures de poders estatals o supra-estatals sinó una redefinició del rol que juguen. Exemples com la definició d'algunes polítiques sectorials referents al canvi climàtic, com les del transport, on les associacions mundials de transport (empresaris i ONGs principalment) juguen un rol bàsic en la definició dels acords; les propostes llançades de convocatòria d'una Conferència Mundial dels Pobles sobre Canvi Climàtic i els Drets de la Mare Terra a Bolívia del 20 al 22 d'abril de 2010 (4) per a definir horitzontalment els aspectes principals de la lluita contra el canvi climàtic en l'àmbit internacional; o les propostes llançades des del Klimaforum(5) (la trobada alternativa a la realitzada a Copenhaguen, protagonitzada per centenars d'organitzacions i milers d'assistents) podrien entendre's en aquest intent d'establir una governança cosmopolita. Malgrat l'existència d'alguns exemples incipients en aquest sentit, no sembla ser l'esquema que s'estigui generalitzant de moment, encara que pot jugar un rol més important en el futur si les autoritats públiques fracassen en els seus intents d'establir un marc suficient per si soles, tal com ha succeït en d'altres ocasions en àmbits diferents com la gestió forestal global en els anys 90 (Ortega, 2008).

La tendència que es va observar a Copenhaguen és més aviat a anar cap a un règim internacional. Aquests règims es caracteritzen per arribar a acords entre els estats o grups d'estats “més poderosos” o “més influents en la problemàtica”. Tradicionalment corresponien al grup de països que formaven part del G-8 i en els últims anys s'han donat diferents configuracions fins a arribar al G-22. Aquests règims tradicionalment tenen estructures formals febles, a través de les quals s'arriba a acords entre els participants, però sense sistemes de sanció en cas d'incompliment. Els règims internacionals es caracteritzen per terminis llargs entre la creació del règim i la presa de mesures pràctiques (Lidskog i Elander, 2010), pel que existeixen dubtes considerables sobre la seva adequació com model a seguir en la lluita contra el canvi climàtic. Malgrat això, en aquest àmbit EEUU està impulsant una estructura d'aquest tipus, l'anomenat Major Economies Forum on Energy and Climate (6) que, si bé formalment no tracta de definir polítiques globals, pot passar a tenir una importància major en el futur, així com a curt termini també poden passar a tenir un paper més important les trobades del G-20 del proper juny a Canadà i novembre a Corea del Sud. L'acord de Copenhaguen, per les seves característiques (tant en continguts com en forma d'elaboració), es pot entendre com un primer pas de transició des d'un govern mundial cap a un govern de règims en la temàtica del canvi climàtic, nascut aprofitant l'estructura de les mateixes Nacions Unides: es tracta d'un acord no vinculant, negociat en la pràctica per menys d'una desena de països (caracteritzats per ser les economies majors i de major creixement i amb un rol més important quant a emissions de gasos d'efecte hivernacle), els objectius del qual es fixen lliurement i individualment per cadascuna de les parts, i l'estructura de suport per a l'execució de les quals és tan fràgil que de fet no està definida, doncs si bé ara com ara tracta de recolzar-se en la ja existent de Nacions Unides, no està gens clar en què es basa la ubicació d'aquest acord en aquest espai, doncs no ha estat aprovat per la Convenció Marc de Canvi Climàtic.

El proper any està en joc el model de governança de canvi climàtic a escala global. Un fracàs en la reunió de Mèxic pot condemnar a la Convenció Marc de Nacions Unides a un rol secundari o testimonial o, el que és pitjor, pot acabar convertida en una espècie d'“organització zombi” incapaç de dinamitzar accions però que al mateix temps bloqueja o dificulta l'aparició d'altres propostes formals o informals. Per a evitar-ho necessita recuperar el lideratge essent capaç de generar un nou marc vinculant per a les properes dècades. Però per a això és imprescindible que els països que potencialment podrien liderar un règim internacional acceptin la Convenció Marc de Canvi Climàtic de NNUU com el marc de debat prioritari, aspecte aquest que difícilment s'acceptarà si no veuen garantits una sèrie de privilegis en el marc negociador de NNUU. Per això probablement s'haurà de revisar el sistema d'aprovació dels acords, passant d'un sistema de votacions per unanimitat a un sistema de votació basat en el doble eix emissions-població o emissions-nombre de països. El fet que el sistema de votacions de la Convenció no estigui –després de 16 anys– encara aprovat ofereix al Secretariat de la Convenció un marc d'oportunitat tècnic per a quadrar els aspectes polítics amb la metodologia prèviament acceptada pels signants de la Convenció. El substitut de Yvo de Boer (actual secretari executiu de la Convenció que, després del fracàs de la reunió de Copenhaguen, ha anunciat que abandonarà el càrrec el proper 1 de juliol) haurà d'emprar-se a fons si vol modificar aquest aspecte i així donar-li una segona oportunitat a la Convenció Marc de Canvi Climàtic per a arribar a aconseguir un acord vinculant en un termini relativament breu.

De fracassar el marc de NNUU, el sistema de règims sembla el millor situat per a substituir l'actual, encara que això comportaria importants pèrdues en la qualitat del procés de presa de decisions i planteja seriosos dubtes sobre la probabilitat d'èxit ecològic i en termes de justícia ambiental (Ortega, 2010). A més, podria suposar el trencament definitiu de les relacions sempre tibants –però enriquidores- establertes entre l'esquema formal de negociació de Nacions Unides i el contrapès informal que suposa la relació institucional i personal entre representants de les administracions nacionals amb actors com les ONGs i moviments socials de tot el món. L'establiment d'un sistema de règims pot acabar duent a una situació més confrontativa com s'ha establert en temàtiques com el comerç internacional.

Davant la situació de bloqueig actual, algunes de les temàtiques tractades a Copenhaguen semblen estar més properes a arribar a un acord global que d'altres. Mesures com les polítiques de Reducció de les Emissions Derivades de la Deforestació i la Degradació Forestal en els Països en Desenvolupament (REDD+) i algunes propostes vinculades a la reducció de gasos d'efecte hivernacle no incorporades prèviament en el protocol de Kioto són alguns exemples.

Malgrat això, fins al moment el conjunt de polítiques de canvi climàtic en l'àmbit internacional s'han negociat conjuntament; l'aposta ha estat a tot o res. Després de Copenhaguen el res resulta depriment i el tot sembla massa llunyà o improbable, amb la qual cosa s'han obert les portes a segregar part de les temàtiques en negociacions independents amb la idea que un èxit en aspectes puntuals pot ajudar a liderar la resta del procés (Evans i Steven, 2009).

Fins al moment la segregació de parts de la negociació era un tema tabú per a actors com la Unió Europea, que sempre ha apostat per un acord integral en el marc de Nacions Unides. En els propers mesos haurem de veure si la posició es manté o es modifica. Connie Hedegaard, nova comissària europea de canvi climàtic (i anterior ministra de medi ambient danesa), haurà de posicionar-se al respecte a la primavera en el pròxim Consell Europeu (7).

L'estructura del protocol de Kioto es basa en un sistema de limitacions en les emissions (cap) i un conjunt de mecanismes de flexibilitat basats en el comerç d'emissions. La Unió Europea, per la seva part, ha desenvolupat el mercat intern d'emissions més important del món, la qual cosa ha generat a la vegada un conjunt d'interessos privats cada vegada més important directament vinculats a l'existència d'aquest mercat.

Però l'aproximació a la problemàtica del canvi climàtic a través d'un sistema de limitacions d'emissions com l'actual –en el qual s'ha d'establir un cap per a cada país que posteriorment se subdivideix per als diferents sectors- té algunes debilitats intrínseques importants que poden accentuar-se conforme es tracti d'incorporar a més actors i a més sectors.

D'una banda, l'assignació d'emissions és altament conflictiva, tant en la quantitat global com en la distribució.

Pel que fa a les quantitats a repartir existeix un important problema intrínsec a la sistemàtica d'assignació. Per a que el sistema sigui viable i previsible per als inversors –especialment per a aquells que volen realitzar projectes vinculats a la compra-venda d'emissions, però també per a aquells que hagin de realitzar inversions d'amortització llarga- han d'establir-se objectius per a períodes llargs de temps, la qual cosa implica assignar les quotes d'emissions amb més d'una dècada d'antelació (per exemple, el protocol de Kioto signat l'any 1997 establia objectius fins al període 2008-2012 en el seu primer període en vigor). Però la incertesa de l'evolució econòmica (de la qual depenen directament les principals fonts d'emissions) a tan llarg termini fan de l'exercici d'assignació per a cadascun dels països, poc més que un desig sense excessiu fonament. Si l'economia creix per sota del ritme previst, les quotes sobren i el conjunt del sistema és simplement superflu per a incentivar un canvi de model i actuar com a incentiu per a la lluita contra el canvi climàtic (8); si per contra el ritme de creixement global de l'economia està significativament per sobre del previst, els objectius establerts en les quotes poden quedar totalment desfasats, de manera que la credibilitat del sistema pot quedar seriosament danyada, especialment si no va acompanyada d'un sistema de penalització clar. Si a aquesta complexitat li afegim que cada zona regional pot tenir el seu propi sistema de mercat intern i de compra-venda d'emissions a l'exterior, i que en un termini de més de deu anys les característiques i existència o no existència de mercats interconnectats segur que varia significativament (per exemple, actualment no està clar si existirà o no existirà a EEUU un sistema de cap&trade, ni com es relacionarà amb la compra-venda d'emissions a l'exterior, ni com s'establirà la relació per exemple amb els mecanismes de desenvolupament net -MDLs), és pràcticament impossible planificar un sistema amb un mínim de fonament que asseguri que serà un bon sistema per a la lluita contra el canvi climàtic. La incapacitat de previsió i la inflexibilitat dels objectius una vegada fixats fan del sistema de fixació de límits d'emissió un sistema amb poques garanties d'èxit i altament inestable.

Per altra banda la distribució de les quotes entre els països és un tema altament conflictiu. La distribució es pot realitzar principalment a través de dos criteris de repartició: a partir de les emissions en algun any de referència –com ocorre en l'actualitat-, o sota alguna perspectiva ètica basada en l'equitat en la repartició de les emissions. Donada la desigual repartició d'emissions de partida i la diversa evolució temporal entre països, com més gran i més divers sigui el nombre de països per als quals es vulgui introduir un sistema de limitacions en les emissions, més divergents són els interessos en els criteris de repartició i, per tant, més difícil és arribar a un acord. Fins i tot si aquest es basa en una aproximació voluntària i no vinculada a quantitats absolutes sinó a intensitats energètiques (com estan proposant països com la Xina), resulta gairebé impossible arribar a un acord de sancions per al cas d'incompliment, doncs els principis de repartició sota els quals es pot acceptar un sistema sancionador són intrínsecament divergents.

Finalment ha d'assenyalar-se que, cada vegada més, està clar que és necessari afrontar amb polítiques específiques també les emissions difuses (domiciliàries, transport, etc.), però per a aquests sectors l'extrapolació directa d'un sistema de control de les emissions mitjançant límits d'emissions a més petita escala resulta impracticable en multiplicar-se els punts d'emissió i les dificultats de control i gestió.

Si a aquestes problemàtiques els hi afegim les crítiques rebudes als efectes indesitjables produïts pels mercats de carboni (Lohman, L., 2006) ens trobem davant un model cap&trade amb visibles dificultats, especialment en la part de comerç, en haver perdut també el suport de part dels grups ecologistes i moviments socials, tal com es mostra en la declaració final del Klimaforum (Klimaforum, 2009).

Per contra, l'ús d'impostos sobre les emissions de carboni cada vegada pren més força tant en l'àmbit social (Klimaforum, 2009) com en alguns dels països: com la proposta impulsada per Sarkozy a França o per Correa a l'OPEP (Martinez-Alier et al, 2008), així com en l'àmbit dels think tanks polítics (Evans i Steven 2009). El fracàs de Copenhaguen pot donar una nova oportunitat a la utilització d'eines fiscals en la lluita contra el canvi climàtic, després d'uns primers intents en els anys 90 que van concloure sense èxit tant per l'oposició ciutadana com de determinats sectors industrials.

En els propers mesos tant els sistemes cap&trade (en les seves diverses modalitats) com l'aparició d'impostos associats a la lluita contra el canvi climàtic –probablement vehiculats a través d'impostos amb una base imposable lligada al consum del petroli, carbó i gas natural, i vinculats a una quantitat variable associada a un objectiu cap global– estaran sobre la taula. Falta veure si algun d'ells s'imposa sobre l'altre o entren en coexistència. La decisió és incerta.

La trobada de Copenhaguen no va suposar l'impuls esperat en la política global contra el canvi climàtic; ben al contrari, no es van acomplir les expectatives i això ha generat una situació d'impàs sobre la direcció a seguir en els propers anys. Existeix certa sensació de bloqueig entre els participants del procés de negociació internacional. Aquesta situació ha obert la porta a que aspectes tan claus com el sistema global de governança de canvi climàtic, la integritat o fraccionament de les temàtiques a tractar, i la revisió o no dels fonaments dels acords ara com ara arribats, es posin en dubte i s'obri la possibilitat que sofreixin modificacions significatives en els propers mesos.

Davant aquesta situació d'evident encreuament de camins, els actors implicats en les negociacions (principalment països i regions econòmiques, però també la resta dels actors socials: ONGs, moviments socials, empreses –especialment aquelles integrades en la denominada economia verda- i administracions d'ordre inferior) haurien de posicionar-se i tractar de crear aliances que permetin donar suport a les seves propostes. De no fer-ho seran els altres actors qui prendran la iniciativa, tal com molt bé ha reconegut recentment el president de la Comissió Europea Durao Barroso.

Les cartes de la negociació internacional sobre canvi climàtic, després de la trobada de Copenhaguen, s'estan repartint de nou, però en aquesta ocasió –a diferència del succeït en els darrers anys- encara és incert on es realitzarà la partida, quines cartes seran les que es podran emprar i quines normes s'utilitzaran. En uns mesos tindrem la resposta. Ara com ara el que hem d'afrontar és un complicat encreuament de camins.

Evans, A. i Steven, D. 2009 Hitting Reboot. Where next for climate after Copenhagen?. Managing Global Insecurity. 22pp.

Lidskog, R. i Elander, I. 2010. Addressing Climate Change Democratically. Multi-Level Governance, Transnational Networks and Governmental Structures. Sustainable Development, 18 (1). 43-42. Wiley-Blackwell.

Lohmann, L. (ed.) 2006. Carbon trading a critical conversation on climate change, privatisation and power. Development dialogue, 48. 357 pp. What Next.

Ortega, M. 2008. Is Corporate Social Responsibility leading to environmental justice? 7th Asia-Europe people’s forum. Beijing.

(8) Fins i tot pot comportar alguns efectes perversos com s'ha mostrat en el cas espanyol, en el qual els recursos assignats han servit per a mantenir algunes activitats empresarials amb un excés de quota que no han dubtat a vendre al mercat.