¿Por qué la Unión Europea tuvo prisa para firmar los Acuerdos de Partenariado Económico (EPAs) con los países africanos? (1)

Observatori del Deute en la Globalització
ODG, Ent, medio ambiente y gestió

Enero de 2007

El pasado 31 de diciembre acabó algo más que el año 2007. Con las doce campanadas finalizó también el plazo que la Unión Europea (UE) les había dado a los países africanos para firmar los nuevos Acuerdos de Parteneriado Económico (EPA) Europa-África; o dicho de otra manera el plazo para firmar los acuerdos comerciales bajo los cuales se regirán los intercambios económicos Europa-África en los próximos decenios.

La presión por parte de la UE para que todos los países africanos cumplieran con los plazos y aceptaran los nuevos marcos comerciales fue intensa, existen pruebas evidentes que la Unión Europea utilizó todo tipo de mecanismos para que las negociaciones no quedaran estancadas, desde declaraciones públicas y presiones diplomáticas, más o menos intensas, hasta amenazas de retirar toda o buena parte de la Ayuda Oficial al Desarrollo. ¿Por qué la Unión Europea tiene tanta prisa para cerrar estos acuerdos que establecerán las condiciones comerciales durante los siguientes treinta años entre la Unión Europea y los países Africanos? ¿Qué empuja a la Unión Europea a forzar el cumplimiento estricto de los plazos pese a la oposición de varios de los países Africanos?

Razones formales e informales para acordar las EPAs sin que los plazos se alarguen

Formalmente existe una buena razón para que antes de final de 2007 se firmaran nuevos acuerdos.

La Organización Mundial de Comercio (OMC) había dictaminado que los acuerdos comerciales Europa-África en vigor no eran legales en el marco del comercio internacional al estar basados en el principio de no reciprocidad, y por ello debían modificarse antes del 31 de diciembre de 2007 (2).

Si no se firmaban los acuerdos en el plazo previsto todos los países no considerados como País Menos Avanzados (3) perderían los privilegios arancelarios vigentes y se verían sometidos al régimen general de comercio, lo que supondría inmediatamente que sus productos exportados a la Unión Europa encontrarían aranceles más altos. Los Países Menos Avanzados (PMA) no sufrirían el alza de los aranceles pues la OMC sí que permite para estos países condiciones no recíprocas, y en el caso de la Unión Europea regirían unos acuerdos comerciales ya existentes llamados Todo menos armas por los cuales casi todos los productos (con la excepción de la arroz, el banano y la azúcar) exportados de los países africanos a Europa entran sin aranceles.

Los no PMAs, con la excepción de Sur África que tiene un acuerdo específico con la Unión Europea, no se podían permitir no firmar el acuerdo, se jugaban demasiado. La UE es el principal socio comercial de los países ACP, aproximadamente el 40% de todas las exportaciones de los países ACP se dirigen a la UE. Una bajada brusca de las exportaciones desestabilizaría gravemente su economía. Los PMAs sufrían también una importante presión para firmar los acuerdos, pues la Unión Europea les ofrecía más ayuda al desarrollo sólo si firmaban los acuerdos de parteneariado.

Por el otro lado para la UE los países ACP representan una parte mínima de su volumen comercial. En 2004 menos de un 1% de las importaciones de la UE provenían de los ACP, y menos del 1% de las exportaciones de la UE se dirigían a los mismos, ¿Por qué entonces la UE tenía tanta prisa en firmar los acuerdos? ¿Viene la prisa estrictamente de este aspecto formal – que según algunos expertos podía ser fácilmente soslayado-, o por el contrario existen otros aspectos informales que impulsaban la celeridad de la Unión Europea?

En nuestra opinión existen tres aspectos informales que han provocado que la Unión Europea hayan forzado el proceso de firma de los acuerdos, aunque esto haya sido en contra de la transparencia, la participación y las condiciones de justicia básicas en el proceso de negociación: los daños de reputación que significarían para la Unión Europea y la OMC la extinción de los acuerdos existentes y su no renovación, la necesidad de limitar la creciente influencia de China en África, y la previsible necesidad a medio plazo de controlar de cerca determinados recursos naturales escasos. Estos tres aspectos son importantes si queremos comprender el futuro de algunas políticas Europeas relacionadas con África. A continuación se analizan brevemente los tres aspectos.

La OMC tiene una clara crisis de legitimidad. Con la última ronda de negociaciones parada (Ronda de desarrollo de Doha), y con una autoridad minada por las notables diferencias entre lo pregonado como objetivos de la organización y los objetivos conseguidos, no está en condiciones de sufrir nuevos golpes.

Según el propio preámbulo de la OMC, establecido el año 1992 en los acuerdos de constitución de la organización, los gobiernos se comprometían a través de los acuerdos de la OMC a impulsar un sistema en que “sus relaciones en el ámbito comercial y de la economía se rigieran con vista a aumentar el nivel de vida, garantizar la plena ocupación y un volumen cada vez más grandes de ingresos reales y de demanda efectiva, así como a expandir la producción y el comercio de bienes y servicios y, al mismo tiempo, realizar un uso óptimo de los recursos del planeta de acuerdo con el objetivo de conseguir un desarrollo sostenible, con el propósito de preservar el medio ambiente y de mejorar los medios para conseguirlo”. Muchas personas y gobiernos consideran que la OMC ha fracasado en estos objetivos, y en la práctica ha establecido un conjunto de normas y mecanismos que suponen un riesgo, e imposibilitan lo establecido en el propio preámbulo de la organización. Por ello no son pocos los que exigen una reforma en profundidad, y en algunos casos su eliminación en la forma actual.

La incapacidad de llegar a nuevos acuerdos entre la Unión Europea y África en los plazos previstos, y la obligación forzada por parte de la OMC de subir los aranceles de importación a los productos africanos difícilmente serían considerados por la comunidad internacional como un paso adelante en la consecución “del bienestar y el aumento en el nivel de vida” de los ciudadanos africanos. Al contrario, la comunidad internacional –especialmente sensibilizada respecto al futuro de África – consideraría las imposiciones de la OMC como especialmente negativas, por lo que su crisis de credibilidad sería aún mayor. Así pues la OMC estaba especialmente interesada en que la Unión Europea llegara a un nuevo acuerdo con los plazos acordados, por ello en varias ocasiones ha tratado de impulsar el éxito de éste acuerdo a través de presiones diplomáticos e incluso ligando los acuerdos de la OMC de ayuda para comercio establecidos el año 2005 y los nuevos acuerdos de ayuda para el comercio Europeos específicos para África a la firma de los nuevos acuerdos comerciales y de inversión.

La crisis de legitimidad no obstante no se limitaría a la OMC, la propia Unión Europea vería afectada su legitimidad si se levantaban los aranceles a los países Africanos. Difícilmente los dirigentes políticos de algunos de los principales países europeos (por ejemplo Inglaterra, Francia, Bélgica o Alemania) podrían defender ante su opinión pública la incapacidad de la Unión Europea de encontrar un punto de acuerdo para la renovación de los acuerdos. La responsabilidad de los países de la Unión Europea en el desastroso proceso de colonización y descolonización africana aún está presente en la ciudadanía europea, por lo que no resulta políticamente defendible un posicionamiento abiertamente contrario a los intereses africanos. Por ello varios de los países presionaron durante el proceso a la Comisión Europea para que flexibilizaran su posición con el fin de que los acuerdos finalmente se concretaran a tiempo, y que la Unión Europea se pudiera presentar ante la opinión pública como un actor global positivo y no negativo.

La necesidad de limitar la creciente influencia de China en África

Un segundo factor que ha acentuado el interés de firmar los acuerdos por parte de la Unión Europea es la necesidad de limitar la creciente influencia de China en África.

En los últimos años las relaciones China Africa se han visto realzadas tanto desde el punto de vista político como económico. La cumbre del Foro sobre Cooperación China-África (FOCAC) de noviembre de 2006 supuso un punto de inflexión de unas relaciones que estaban estancadas en las últimas décadas pero que no eran nuevas (4).

Con el trasfondo de las buenas relaciones históricas, las nuevas necesidades Chinas (principalmente asegurar un flujo constante de materias primas e incrementar su base exportadora para productos baratos y de baja calidad), se ha convertido en el origen de un fuerte crecimiento de las relaciones comerciales África-China (Ilustración 1).

 

Tanto las inversiones como las acciones comerciales de China en África tienen diversos intereses principalmente basados en la obtención de materias primas y la exportación de productos de bajo valor añadido. A continuación se señalan algunos aspectos básicos de ambos elementos (5):

• Petróleo: Actualmente un cuarto de las importaciones chinas de petróleo africano las obtiene de Argelia, Angola, Sudan y Chad. Otros países desde donde importa son Guinea Ecuatorial, Gabón y Nigeria. Las principales empresas chinas operando en África son CNPC (China Nacional Petroleum Corporation), Sinopec, China Nacional Offshore Oil Corporation (CNOOC) y PetroChina.
• Minerales metálicos: principalmente obtiene cobre de Zambia y de la República Democrática del Congo (RDC), pero también Cobalto (RDC). En la RDC Feza Mining – una empresa conjunta de la empresa china Wambao Resources Corporation y de algunos empresarios locales- está finalizando una planta metalúrgica en la que se producirán, según el ministerio de minas de la RDC, mil toneladas de cobalto puro anuales. También en Gabón China está llegando a nuevos acuerdos para extraer hierro.
• Uranio de Níger
• Fosfatos de Marruecos

China exporta a África, entre otras cosas, aquellas manufacturas de bajo valor añadido para las que encuentra barreras comerciales en otras zonas con más capacidad económica: recipientes y contenedores de plástico, zapatillas, gorras, vestidos de fibras sintéticas, lámparas, radios, bicicletas, relojes, televisores, cámaras fotográficas, ordenadores, automóviles,…

Finalmente África está entrando también a través del sector financiero en África. Un ejemplo de ello lo vemos en Sur-África donde el 20% de las acciones del Standard Bank han sido adquiridas por el Banco Industrial y de Comercio de la China.

El crecimiento en el intercambio económico China-África supone tanto riesgos como oportunidades para África (6), y afectan decisivamente al papel de la Unión Europea en la región de varias maneras:

• China está invirtiendo en países que usualmente se consideran de alto riesgo económico en el sector de las infraestructuras. Lo hace a partir de algunos aspectos diferenciales: negocia rápido y establece breves plazos entre el acuerdo y el inicio de la ejecución. Además basa su política exterior con África en la no condicionalidad directa de la ayuda, ni trata de afectar a las políticas internas. La política de no condicionalidad va en contra de las propuestas de condicionalidad asociada a la “buena governanza” que han sido impulsadas por la Unión Europa en los últimos años.
• Algunos dirigentes africanos están tomando a China como modelo de “desarrollo” basado en el “lideraje fuerte” y la dirección “vertical”, frente al modelo tradicionalmente defendido por Europa y Estados Unidos basado en la democracia liberal. Esto puede suponer un riesgo para aspectos como la libertad de expresión, impulso democrático, derechos humanos, etc. y una separación del modelo de “ejemplificación” europeo, y por tanto una pérdida clara de influencia.
• China no está en la OCDE y por tanto no está comprometida a las condiciones (ambientales y sociales) de préstamo comercial y de ayuda oficial al desarrollo que los demás países de la OCDE (entre los que se encuentran los Europeos) se han autoimpuesto. Como consecuencia las empresas Europeas están en condiciones de desventaja comercial a corto plazo.
• Si los préstamos, fáciles de conseguir de origen Chino, no son bien gestionados en los países africanos pueden acabar generando procesos de endeudamiento que perjudiquen a toda la comunidad de deudores, entre los cuales están de manera destacada la Unión Europea.
• Las negociaciones China-Africa se están realizando principalmente país a país, por lo que se debilitan las negociaciones regionales de comercio bilateral.
• China está actuando “de facto” como contra-poder comercial de Europa y Estados Unidos, cosa que puede permitir aumentar la capacidad de negociación Africana en el ámbito internacional.

Por todos estos aspectos la Unión Europea tenía prisa en firmar un marco de referencia que cuanto menos asegure su comercio de bienes (y si fuera posible de servicios) con los países Africanos en las próximas décadas. La creciente influencia de China debilita la posición negociadora de Europa, por lo que alargar los plazos de negociación podría acabar significando más cesiones.

La necesidad de asegurar el acceso a algunos recursos naturales básicos

El continuo crecimiento de la demanda por parte de algunos países emergentes, conjuntamente con los altos niveles de consumo de los países más ricos (entre los que se encuentran los europeos) está generando un aumento generalizado en los precios y demandas de casi todas las materias primas, una parte de las cuales se encuentran en África.

La tendencia al alza en la demanda lejos de ser temporal parece estar a medio plazo asegurada, así por ejemplo China, debido a su alto ritmo de crecimiento económico – superior al 10% anual, necesita actualmente importar un gran volumen de materias primas, y la tendencia es a acentuar esta dependencia. Según sus propias estimaciones en 2010 su producción de crudo sólo podrá cubrir entre un 51-55% de la demanda, y en 2020 sólo un 34-40%. La producción de hierro cubrirá un 38% de la demanda en 2010, y bajará a un 29% en 2020. La escasez de carbón alcanzará las 250 millones y 700 millones de toneladas respectivamente. El suministro africano de materias primas se considera básico para China a corto y medio plazo. Igualmente en el caso Europeo la tendencia a incrementar la dependencia en las materias primas energéticas es cada vez más evidente, al estarse agotándose paulatinamente los recursos propios.

Por otra parte África continúa teniendo un papel esencial, no solo en petróleo, gas o carbón, si no de manera muy destacada por sus reservas en algunos minerales básicos para el funcionamiento de las sociedades más industrializadas (Tabla 1). Por ello, en un marco de demanda creciente, para Europa resulta básico llegar a acuerdos estables de comercialización e inversión que le permita asegurarse el suministro de estos productos básicos, que si bien pueden no significar una cantidad significativa en el Producto Interior Bruto, son imprescindibles para realizar el resto de actividades económicas.
 

La Unión Europa necesitaba nuevos acuerdos comerciales estables con África por elementos formales, de credibilidad, para tratar de frenar la creciente influencia China y para asegurar el suministro de materias primas en algunos aspectos que son básicos para su desarrollo económico, y también – aunque se ha tratado con poca profundidad en este artículo- para asegurar una posición a medio plazo en el ámbito de los servicios en África (aspecto éste que previsiblemente aumentará su importancia de manera significativa en los próximos años), y en la inversión en determinados países de África en los cuales se espera un crecimiento progresivo de la renda disponible. Por ello no ha dudado en presionar, de manera descarnada, a los países Africanos para la firma de los Acuerdos de Parteneriado Económico.

Esta realidad contrasta con la retórica Europea que trata de presentar estos acuerdos como unos tratados destinados a facilitar el desarrollo Africano. Al contrario, el proceso de aprobación de los mismos ha evidenciado una vez más algunos de los aspectos que tradicionalmente han estado presentes en las relaciones Europa-África, y que han sido ya anteriormente ampliamente criticados desde la sociedad civil europea y africana: el uso de la extorsión en las negociaciones, el uso de la cooperación como palanca para presionar en las áreas comerciales, y un limitado respecto a los procesos democráticos y los tempos necesarios para la negociación con los países africanos – cuando éstos se han opuesto a los intereses de negociación Europeos.

De un proceso tan dirigido a proteger los intereses de una de las partes difícilmente saldrán acuerdos que hagan posible el cambio del estatus quo actual, en el que los ciudadanos africanos continúan en un segundo nivel entre los ciudadanos globales. Más bien los EPAs aseguran el mantenimiento de la situación actual para las próximas décadas. 

(1) La investigación utilizada para este artículo ha sido realizada por los autores en el marco del estudio “Impacto de los Tratados de Libre Comercio en el sector agropecuario en la zona de los Grandes Lagos” realizado para la organización Veterinarios Sin Fronteras.
(2) Es decir los acuerdos en vigor contemplaban facilidades arancelarias para que los países de África, Caribe y Pacífico (llamados por sus iniciales países ACP) exportaran a Europa que no eran respondidas por los países ACP respecto a las exportaciones de los países europeos, esto no es aceptado por la OMC en los acuerdos internacionales de comercio salvo excepciones puntuales (como en el caso de los Países Menos Avanzados).
(3) Los países que figuran en la lista de los 48 Países Menos Avanzados son: Sudán, Mauritania, Mali, Burkina Faso, Níger, Chad, Cabo Verde, Gambia, Guinea-Bissau, Guinea, Sierra Leona, Liberia, Togo, Benin, República Centroafricana, Guinea Ecuatorial, Santo Tomé y Príncipe, República Democrática del Congo, Ruanda, Burundi, Angola, Etiopía, Eritrea, Djibuti, Somalia, Uganda, Tanzania, Mozambique, Madagascar, Comoros, Zambia, Malawi, Lesotho, Haití, Islas Solomon, Tuvalu, Kiribati, Vanuatu y Samoa, Yemen, Afganistán, Bangladesh, Maldivas, Nepal, Bután, Myanmar, Laos y Camboya.
(4) Ya en 1955 China apoyó de modo incondicional la inviolabilidad de la soberanía de los estados africanos, la no interferencia en asuntos internos y la necesidad de que los países poscoloniales resistieran el “acoso” y el “hegemonismo” externo. El favor le fue devuelto en los años 70 cuando China contó con un apoyo vital por parte de los países africanos para obtener el ingreso en las Naciones Unidas.
(5) Fuente: elaboración propia a partir de datos de Luís de Sebastián (“¿Qué hace China en África?”) , “ China en Africa ¿Ayuda o arrasa?”. Perspectivas africanas sobre la irrupción del gigante asiático y sus consecuencias. Firoze Manji y Setephen Marks (ed). Editorial Oozebap. 2007. y “Las relaciones de China con África. Implicaciones para Europa”. Bates Gill y Chin-Hao Huang. En África. Dossier la vanguardia número 26. Enero/Marzo 2008.
(6) Para ampliar información sobre riesgos y posibilidades ver “ China en Africa ¿Ayuda o arrasa?”. Perspectivas africanas sobre la irrupción del gigante asiático y sus consecuencias. Firoze Manji y Setephen Marks (ed). Editorial Oozebap. 2007. y “Las relaciones de China con África. Implicaciones para Europa”. Bates Gill y Chin-Hao Huang. En África. Dossier la vanguardia número 26. Enero/Marzo 2008.