Las deudas ilegítimas del petróleo

Iolanda Fresnillo
Observatori del Deute en la Globalització

17 de junio de 2008 (1)

Ya desde la época de la colonización, las potencias europeas buscaron fuera de sus fronteras fuentes de recursos que suplieran, al mínimo precio posible, sus necesidades. Bajo la fuerza de las armas, la ocupación y la esclavitud se impuso un modelo de extracción de recursos que, a pesar de haber cambiado en las formas a lo largo de los siglos, sigue perdurando hoy en día. Se trate de recursos alimentarios o energéticos, los países del centro del sistema económico han ido desplegando a lo largo de la historia reciente una serie de apoyos destinados a fomentar aquellos sectores estratégicos para sus propios intereses. En el ámbito financiero, estos apoyos han tomado, sobretodo desde el último tercio del siglo XX, la forma de créditos que se otorgan a través de Instituciones Financieras Internacionales, como el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo o el Banco Europeo de Inversiones, pero también de las Agencias de Crédito a la Exportación y de la cooperación bilateral. Estos apoyos han llevado sin lugar a dudas a un mayor endeudamiento externo en los países de la periferia. Un endeudamiento íntimamente ligado con la promoción de la industria petrolera. Pero, ¿es este un endeudamiento legítimo?

1. Petróleo y deuda externa: historias paralelas

La “historia de la deuda externa” está íntimamente ligada a la “historia del petróleo”. La crisis del petróleo de 1973, con el exceso de liquidez en el sector financiero de los países ricos (los llamados petrodólares) y el subsiguiente incremento de los flujos crediticios del centro hacia la periferia, es uno de los elementos clave que desencadenaron en la crisis de la deuda de 1982. A principios de la década de los setenta, el gobierno de Estados Unidos decidió romper con el sistema de cambios fijos establecido después de la Segunda Guerra Mundial, devaluando su moneda, el dólar. La devaluación del dólar llevó a la OPEP a aumentar el precio del petróleo, multiplicándolo por cuatro. “Los petrodólares obtenidos por este aumento fueron canalizados hacia los bancos extranjeros, principalmente de Europa, quienes a su vez, de forma irresponsable y premeditada, comenzaron a entregar créditos a los países del Sur exportadores de petróleo” (2). Los países no productores de petróleo tuvieron que acudir al crédito externo para hacer frente precisamente al incremento del coste de las importaciones por los altos precios del petróleo.

Los países convertidos en exportadores de petróleo vieron, desde finales de los setenta hasta mediados de los ochenta, incrementar de forma muy importante sus ingresos por exportaciones. Ello llevó a algunos de estos países a incrementar sus importaciones y gastos, en muchas ocasiones en anticipación a los ingresos que prometía el petróleo. Las reservas de petróleo eran vistas por los acreedores como garantías de pago, y por lo tanto estos países vieron mejorar sus posibilidades de endeudamiento externo (incluso para proyectos que nada tenían que ver con la industria petrolera). Pero con el incremento de los tipos de interés y el descenso del precio del petróleo, junto al de otras materias primeras, sobretodo a partir de 1985, estos países se vieron ante una enorme deuda acumulada por pagar y unos ingresos por exportaciones en continuo descenso. Muchos de ellos tuvieron que acudir de nuevo al crédito externo para poder pagar la factura de los “excesos” que el espejismo del petróleo había provocado años antes. Es el caso de México, Venezuela, Nigeria, Indonesia o Ecuador. “Un ejemplo evidente es el del Ecuador, cuya deuda entre 1971 y 1981 (primer boom petrolero) se multiplicó por 22, pasando de 260 millones a cerca de 6.000 millones de dólares. Un buena parte de esta deuda sirvió para construir la infraestructura que requería la Texaco. Para el período de 1983 al 2003, la deuda pasó de 7.800 millones a 16.600 millones de dólares” (3). Estos y otros países entraron, de la mano de la promoción de la industria petrolera, en una espiral de endeudamiento que hipotecó sus riquezas por muchos años. Esta relación de a mayor producción y exportación petrolera, mayor nivel de endeudamiento, fue objeto de estudio recientemente encargado por Oil Change International, Jubilee USA Network, Institute for Public Policy Research, Milieu Defensie y Amazon Watch, que en 2005 publicaron el informe “Drilling into Debt”. Dicho informe concluye que “una mayor producción petrolera no posibilita por si misma una mayor independencia del crédito externo y por lo tanto no reduce la deuda”, más bien al contrario, pues “el incremento tanto de la producción como de las exportaciones de petróleo conllevan un incremento del nivel de endeudamiento de los países” (4).

2. Diversificación de riesgos y Banco Mundial

El incremento de los precios del petróleo impulsado por la OPEP en los setenta, coincidió con el inicio de un cierto descenso de la producción petrolera en los Estados Unidos. En ese contexto en Washington empezó a preocupar una futura excesiva dependencia energética de Oriente Medio y en la administración Norteamericana decidieron tomar cartas en el asunto. La respuesta consistió en fomentar la ‘diversificación de proveedores’ energéticos de estados unidas, promoviendo tanta producción fuera de la OPEP como fuera posible (5).

Uno de los instrumentos utilizados por Estados Unidos, y por el resto de países del Centro, para fomentar la explotación de hidrocarburos y así reducir la excesiva dependencia de la OPEP, fue y sigue siendo la política crediticia del Banco Mundial. En 1979 el Banco Mundial publicó un informe titulado “Un Programa para Acelerar la Exploración Petrolera en los Países en Desarrollo”, en el que se proponía que la institución tuviese una línea de crédito específica para asistencia en nuevas exploraciones petroleras en los “países en desarrollo”, especialmente aquellos dependientes de la importaciones de petróleo. Era el inicio del Programa de Promoción de la Exploración Petrolera (Petroleoum Exploration Promotions Program - PEPP). El objetivo fue “diseñar e implementar un programa que abriese la exploración de hidrocarburos en aquellos países en los que las empresas petroleras extranjeras no fuesen activas o hubiesen expirado sus derechos de exploración por diversas razones” (6). Durante la década de los ochenta el Banco Mundial financió PEPP en 45 países. Ésta y otras líneas de crédito desarrolladas durante el mandato de Robert McNamara en el Banco, (7) hicieron incrementar de forma importante los préstamos para petróleo y gas, tanto en el ámbito de exploración como de construcción de infraestructuras. 

En principio este tipo de créditos respondían tanto a la necesidad de los países en desarrollo de desarrollar sus nacientes industrias petroleras, como a la voluntad de los gobiernos del Norte de ver a países no alineados en la OPEP abrir sus campos de petróleo y gas para reducir el control de Oriente Medio sobre los precios del petróleo. El beneficio parecía mutuo. Sin embargo, la iniciativa tendría un impacto importante en los niveles de endeudamiento de quienes se acogieron a ella: “un examen de aquellos países donde el grupo del Banco Mundial llevó a cabo PEPP revela que los niveles de deuda (deuda/PIB) en esos países es mayor que en los países que no se acogieron a esta forma de ajuste estructural” (8).

Además, la existencia de recursos energéticos no es tan sólo un incentivo por la promesa de acceso a los recursos, sino que éstos se convierten en una especie de garantía para los acreedores, ya que los ingresos por su exportación parecen estar asegurados, y por tanto también lo está la devolución del crédito. En algunos casos esa garantía es obligada. En Chad el Banco Mundial impuso como condición del préstamo para el oleoducto Chad-Camerún que un determinado porcentaje de los ingresos por la explotación del oleoducto fuesen al pago del préstamo para su construcción. El gobierno español impuso como condición para renegociar la deuda de Angola el compromiso de destinar una parte de los ingresos del petróleo al pago de las deudas impagadas. En Ecuador el FMI impuso que el 70% de los ingresos por el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) fuesen al pago de la deuda, mientras que el 20% estaban destinados a estabilización y el 10 % a inversión en sector social (9).

La apuesta del Banco Mundial por la industria petrolera no es cosa del pasado. Desde 1992 el Banco Mundial ha aportado, por sí solo, 5.000 millones de dólares para proyectos de extracción petrolera (10), y actualmente invierte unas 20 veces más recursos en el sector de los combustibles fósiles que en el de energías renovables (11). Más del 80 por ciento de esta financiación va a proyectos de exportación, y sus principales destinos fueron Estados Unidos, Europa, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Japón (12). Y los principales beneficiarios de dichos fondos han sido empresas privadas de Estados Unidos y Europa. Así, mientras “muchos de los créditos que asumen los países del Sur en realidad están beneficiando a las empresas contratistas u operadoras de los proyectos que se están ejecutando con este dinero, los pasivos ambientales y sociales son enteramente asumidos por los estados y por los pueblos donde se realizan” (Oilwatch, 2007).

 

En definitiva “estos proyectos no tratan sobre el alivio de la pobreza energética, sino sobre el bienestar corporativo de las empresas petroleras y el sustento de la adicción al petróleo de los países ricos” (13).

3. No sólo el Banco Mundial apuesta por el petróleo

El apoyo a la industria petrolera no se limita al Banco Mundial. Instituciones como el Banco Europeo de Inversiones (14), entre otros, siguen financiado proyectos en todos los sectores extractivos. El BEI dedicó, entre 1994 y 2004, 722,5 millones de dólares a industrias extractivas en los países ACP, buena parte de ellos al sector de los hidrocarburos. El BEI no ha dudado en otorgar préstamos para el controvertido proyecto del oleoducto entre Chad y Camerún, financiado también por el Banco Mundial (15). La participación del BEI en el sector del petróleo es especialmente preocupante por la falta endémica de esta institución de medidas para garantizar el respeto a los derechos humanos o al medioambiente (16). A la política crediticia del BEI para la promoción de los hidrocarburos, hay que añadir la de otros bancos regionales de desarrollo, como se puede ver en la tabla siguiente:

El sector petrolero ha sido también apoyado por las Agencias de Crédito a la Exportación (Export Credit Agencies - ECA). Las ECA, que carecen de mandato en el fomento del desarrollo humano sostenible y existen fundamentalmente para promover la internacionalización de las empresas de los países a las que pertenecen, son la mayor fuente de financiación en el sector de los hidrocarburos, con 40.000 millones de dólares en préstamos y seguros entre 1994 y 1999 para proyectos de petróleo y gas. También de este modo se genera deuda externa relacionada con el fomento de la extracción petrolera (18), y se apoya este sector con una falta total de control medioambiental y social básico (19). Algunos ejemplos de la implicación de las ECA en la promoción del sector de los hidrocarburos son: los apoyos de las ECA británica, estadounidense y japonesa al proyecto Sakhalin II de explotación petrolera y de gas en Rusia (20); el apoyo de las ECA británica, alemana, francesa, italiana, estadounidense i japonesa al proyecto financiado por el IFC y el BERD del oleoducto Baku-T’bilisi-Ceyhan (BTC) del mar caspio al mediterráneo (21); o de CESCE, la ECA española, a inversiones en hidrocarburos en Argelia (22).

Este apoyo se realiza también en el ámbito estrictamente bilateral, en muchas ocasiones bajo el disfraz de la ayuda oficial al desarrollo. Así, USAID en Estados Unidos ha apoyado en diversas ocasiones la estrategia de diversificación de fuentes de petróleo con acciones en Georgia o Irak (23). Por su lado, China está siguiendo una estrategia parecida para con los países africanos. El gigante asiático ha realizado en los últimos años un enorme despliegue de créditos concesionales a África a cambio de poder extraer sus recursos energéticos (24). En el mismo sentido el gobierno español llegaba a afirmar en su Plan de Acción para África Sub-Sahariana o Plan África, aprobado en mayo de 2006 (25), que una de las prioridades del mismo es “el refuerzo y la diversificación de los intercambios económicos así como el fomento de las inversiones, sin olvidar la creciente importancia estratégica de la región subsahariana, y en particular el Golfo de Guinea, para nuestra seguridad energética y las oportunidades de negocio en el sector de hidrocarburos para las empresas españolas”. El Gobierno español propone impulsar dichos intercambios económicos a través principalmente de los créditos FAD y de CESCE, los dos instrumentos generadores de deuda bilateral con el Estado español.

4. Ahondando en la maldición de los recursos

El apoyo incondicional de las IFI, ECA y agencias de desarrollo a la industria petrolera se realiza a pesar de las evidencias del nulo impacto positivo de este sector en el desarrollo humano y el bienestar de los pueblos. Después de décadas de explotación de los recursos energéticos, y a pesar la insistencia de algunas agencias de desarrollo sobre sus supuestos impactos positivos en los procesos de reducción de la pobreza, se hacen cada vez más evidentes sus efectos perversos. “Existe una relación inversa entre la dependencia de un país con la explotación de industrias extractivas y su bienestar. El petróleo configura modelos de economías dependientes, descapitalizadas que en muchos casos se expresan en modelos políticos y sociales excluyentes, antidemocráticos y represivos (…). En la mayoría de los casos, los países petroleros del Sur tienen bajos indicadores sociales y alto endeudamiento externo y situación de violencia y militarización” (26). Por ejemplo la pobreza en Ecuador durante el boom petrolero pasó del 50 al 70%, el desempleo y sub empleo saltó del 15% al 70% (27).

En 2008, se publicó el informe Revisión de Industrias Extractivas (Extractive Industries Review - EIR) impulsado por el propio Banco Mundial. El EIR fue un proceso de evaluación independiente sobre los impactos de las actividades del Grupo del Banco Mundial en las industrias Extractivas, dirigido por el Dr. Emil Salim y que incluyó consultas con gobiernos, sector privado y sociedad civil. El informe concluyó que la financiación de proyectos en industrias extractivas sólo podía favorecer la reducción de la pobreza en caso de que se cumpliesen ciertas condiciones (gobernabilidad pública en pro de las poblaciones empobrecidas, políticas sociales y ambientales mucho más eficaces y respeto por los derechos humanos). Las recomendaciones de este informe fueron ignoradas por el Banco Mundial, y por otras IFI como el BEI o las ECA (28).

En el extremo opuesto, el parlamento británico ha dado recientemente un paso importante reconociendo que “el apoyo que el DFID (Dept. Desarrollo Internacional) aporta a las compañías petroleras en lo países en desarrollo a través de organizaciones multilaterales es inconsistente con su mandato de aliviar la pobreza y ayudar a mitigar los efectos del cambio climático en esos países” (29). Asimismo el Parlamento Europeo aprobó recientemente una moción en la que se llama a cesar el apoyo público a través de ECA y bancos públicos de inversión europeos (como el BEI) para los proyectos de combustibles fósiles, bajo la argumentación que dichos proyectos agravan el cambio climático (30).

5. ¿Hacia una mayor deuda ecológica Norte-Sur? 

Hemos visto cómo el fomento de las industrias extractivas por parte de las instituciones financieras internacionales y los gobiernos que las dominan ha llevado, sin lugar a dudas, a un mayor endeudamiento externo en los Estados del Sur. Pero nuestro análisis no se debe limitar a la generación de deudas financieras. No debemos olvidar que, al promover el sector de los combustibles fósiles (y beneficiarse de él), los financiadores se convierten en co-responsables por los impactos en la biodiversidad de las zonas exploradas y explotadas, por las emisiones de gases y el cambio climático provocados, por las violaciones de derechos en las comunidades indígenas y demás poblaciones afectadas, por los niveles de violencia y pobreza agravados. Así pues, se fomenta un endeudamiento que impacta doblemente en las comunidades y los pueblos, directamente a través de los impactos de las industrias extractivas que se promueven, y posteriormente al tener que dedicar los recursos públicos a devolver las deudas, unas deudas que sin duda podríamos declarar como ilegítimas.

Desde la década de los noventa, se ha forjado y desarrollado el concepto de deuda ecológica de los países consumidores con los países productores, en términos de una responsabilidad no asumida en cuanto a los impactos sociales y ambientales generados. En el caso de las industrias extractivas, se generan deudas ilegítimas financieras, pero también deudas ecológicas incalculables.

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(1) Este artículo es un resumen de otro más amplio “Las deudas de las industrias extractivas”, de Mónica Vargas y Iolanda Fresnillo, publicado en el libro El Precio Oculto de la Tierra, elaborado desde la Plataforma de Seguimiento a Industrias Extractivas (www.extractivas.org) y pendiente de publicación por la Editorial Icaria.

(2) “Deuda y Petróleo”, OilWatch, Diciembre 2007

(3)   Datos del Banco Central del Ecuador. 2006 (www.bce.fin.ec), segun citados en Oilwatch 2007.

(4) Kretzmann S, Nooruddin, I. “Drilling into Debt”, Oil Change International, Jubilee USA e Institute for Public Policy Research. Julio 2005. http://s3.amazonaws.com/priceofoil/DrillingIntoDebt.pdf

(5) Oil Change International, “Debt & Poverty”, http://priceofoil.org/thepriceofoil/debt-poverty/

(6) ODUOLOWU, A., “An evaluation of the World Bank Funded Petroleum Exploration Promotion Programs. 1980 - 1990”, World Bank, Industry and Energy Operations - Europe and Central Asia Region, Septiembre 1992. 

(7) Robert McNamara presidió el Banco Mundial de 1968 a 1981, y su mandato suposo, además de un incremento sustancial de proyectos y créditos, una mayor y más evidente submisión de la institución a los intereses geoestratégicos de EEUU. McNamara había sido secretario de defensa de EEUU de 1961 a 1968, ocupando este cargo durante la guerra de Vietnam. http://www.odg.cat/es/inicio/enprofunditat/plantilla_1.php?identif=14

(8) Oil Change International, “Debt & Poverty” http://priceofoil.org/thepriceofoil/debt-poverty/

(9) En 2005 el congreso ecuatoriano aprobó una redistribución del fondo del petróleo (o Fondo de Estabilización, Inversión y Reducción del Endeudamiento Público - FEIREP), incrementando hasta el 30% los gastos en salud y educación, 35% para recompra de deuda y inversión pública, 20% a un fondo para estabilización y el resto para infraestructuras, medioambiente y tecnología en el sector petrolero. Como represalia el Banco Mundial bloqueó un crédito prometido de 100 millones de dólares. La iniciativa acabó costándole el puesto al entonces ministro de economía Rafael Correa.

(10) End Oil Aid Campaign “Global Call to End Oil Aid” http://www.endoilaid.org/globalcall

(11) Bank Information Center (USA) “Energy and Extractive Industries. The Demand for Renewable Energy” http://www.bicusa.org/en/Issue.Concerns.6.aspx#4  

(12) “Deuda y Petróleo”, OilWatch, Diciembre 2007

(13) End Oil Aid Campaign “Global Call to End Oil Aid” http://www.endoilaid.org/globalcall

(14) Para más información sobre el Banco Europeo de Inversiones ver: http://www.odg.cat/paginacas.php?id=222

(15) Para más información sobre este proyecto puede consultarse el capítulo de Artur Colom publicado en este mismo libro o las páginas: International Advisory Group (IAG) for the Chad–Cameroon Petroleum Development and Pipeline Project: http://www.gic-iag.org/ehome.htm; Amigos de la Tierra Internacional: http://www.foei.org/esp/publications/link/mining/26case.html; y Bretton Woods Project: http://www.brettonwoodsproject.org/article.shtml?cmd%5B126%5D=x-126-528278

(16) Fresnillo, I., “¿Un Banco Mundial Europeo?”. El Boletín Notícias ODG, abril 2006. http://www.odg.cat/es/inicio/comunicacio/5_deute.php?id_pagina=5&id_butlleti=38&id_deutes=153

(17) El IFC es organismo del Banco Mundial para la financiación del sector privado. http://www.ifc.org/

(18) “Según el Banco Mundial, la deuda generada desde las ECAs constituye la mayor parte de la deuda oficial de los países en desarrollo” http://www.eca-watch.org/problems/debt/index.html

(19) Eca-Watch “Oil, Gas & Mining” http://www.eca-watch.org/problems/oil_gas_mining/index.html

(20) http://www.eca-watch.org/problems/eu_russ/russia/sakhalin/index.html

(21) http://www.eca-watch.org/problems/oil_gas_mining/btc/index.html

(22) Argelia, que actualmente es el 10º deudor del Estado español, había sido el primero, pero en los últimos años ha aprovechado los ingresos extraordinarios por el incremento de los precios del petróleo para adelantar pagos de deuda.

(23) “La embajada de Estados Unidos en Georgia reconoce abiertamente que USAID aportó “apoyo significativo” a las reformas legales en el sector petrolero y de gas en Georgia, y el mismo USAID ha financiado informes sobre la privatización del sector petrolero en Irak y ha aportado asesores al gobierno iraquí para ayudar en el borrador de la importante ley petrolera”. End Oil Aid Campaign, “Quick Facts about Oil” http://priceofoil.org/wp-content/uploads/2006/11/EOA2page.pdf

(24) DAVIES, P., “China and the end of poverty in Africa - towards mutual benefit?” Publicado por Eurodad y Diakonia, septiembre 2007 http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_New/Reports/Kinarapport_A4.pdf

(25) El documento completo del Plan África, así como el resumen ejecutivo se pueden consultar en: http://www.maec.es/es/Home/planafrica.htm . Ver también el artículo “Entre Cayucos e Inversiones. Del Plan África, deuda externa y otros mecanismos de empobrecimiento”, Iolanda Fresnillo, ODG, marzo de 2007 http://www.odg.cat/es/inicio/comunicacio/5_deute.php?id_pagina=5&id_butlleti=49&id_deutes=184

(26) ROSS, Michael. Sector Extractivo y Pobreza. OXFAM AMERICA. Boston, USA. 2001.

(27) Oilwatch 2007

(28) Para más información sobre este informe se puede consultar, entre otras, la página del Banco Mundial, http://www.worldbank.org/ogmc/, o de Amigos de la Tierra Internacional http://www.foei.org/ifi/ffm.html

(29) Moción presentada por Michael Meacher en el parlamento británico el 22 de marzo de 2007 bajo el título “Department for International Development's Strategy on Climate Change and Energy”, marzo 2007 http://edmi.parliament.uk/EDMi/EDMDetails.aspx?EDMID=32957&SESSION=885

(30) EIB reform campaign, European ECA reform campaign y FERN “European Parliament passes resolution to end taxpayer support for fossil fuels projects” (nota de prensa), 29 de noviembre de 2007 http://www.bankwatch.org/newsroom/releases.shtml?x=2060393